涉及法律本身规定的是否清晰、明确、禁止手段是否超过实际需要，以及是否对公民基本自由施加了不必要的负担，虽然这些审查标准带有抽象成分，但归根结底仍需适用到具体案件中，对特定人和事产生影响。

是否应当通过增加成本来增扩目标，即扩大国家的财政活动。例如我国《预算法》第34条对中央债务做出规定，中央一般公共预算中必需的部分资金，可以通过举借国内和国外债务等方式筹措，举借债务应控制适当的规模，保持合理的结构。

或许有学者认为，国家需要在未来将举借的债务连本带利返还给债权人，而返还的资金仍然来源于（未来的）纳税人，换言之，举债并非完全独立于征税之外的手段，其本质上只是推迟了征税时间，不可能打破租税国家原则。在国家举借债务的问题上，尚未出生的未来纳税人并不能成为私有财产权主体，即宪法私有财产权条款不构成对国家举借债务行为的约束，如果由此不认同这一群体的平等权主体资格，那么其在当前根本无法防御国家举借债务行为带来的侵害，这将导致财政宪法放弃了对未来一代甚至几代人的保护。传统的审计环节虽然属于事后审查，但对于下一个预算年度而言，其同样属于事前行为。事实上，在合宪性审查过程中完全可以聘请相关领域的专家出具意见或者提供咨询，涉及其他专业知识本身并不构成合宪性审查的边界。据此，宪法平等权条款必然要求国家考虑和尊重未来纳税人的利益，进而要求对国家举借债务行为进行正当性审查。

（二）效率原则 我国《宪法》第14条第2款规定：国家厉行节约，反对浪费。陈征：《基本权利的国家保护义务功能》，载《法学研究》2008年第1期。需要注意的是，判断重要性宜采用原则性的判断方式，不宜绝对化地标注某一事项为重要，因为重要性也是一个随时代而变化的动态概念。

此类组织本就经其成员授权而具有社会公权力[40]，授权其对内部成员行使一定的行政管理权或协助政府完成一定的行政任务无疑比由政府直接进行管理具有更好的成效。因为无论是法律、法规和规章直接授权，还是行政机关依据法律、法规和规章（以下简称授权规范）转授权，实质上均是立法行为对行政权的处分（行政机关依据授权规范进行的转授权依然要以授权规范的制定为前提），结果均导致被授权组织独立行使行政权并承担责任。导致这些问题产生的直接原因则是我国法律缺乏对行政授权事项范围的规制，行政授权现象普遍存在，如何从法律角度予以规制，自然成了各国无法回避的问题[11]，因此如何界定行政授权的事项范围并予以规制便显得尤为重要[12]。（2）国家相对保留事项，即只有法律可决定的向社会组织授权或委托的职权。

[48] 参见胡建淼、钱建华：《行政明确性原则初探》，《江海学刊》2004 年第5 期。作者简介：周远洋，中央财经大学法学院硕士研究生。

[37] 参见《广东省机构编制委员会印发政府向社会转移职能工作方案的通知》粤机编〔2012〕22 号。二、专卖或有独占性之事业。[16] 就立法机关必须自己活动，不得转让其立法权限而言，法律保留就是指议会保留。界定一项行政职权能否授出，应当以重要性标准判断其有无授出之可能，以效率性标准判断其有无授出之必要。

[46]第三，上位法无规定某项职权归特定行政机关享有或不可授出时，下位法可以将该职权授出，但授权规范在法源位阶上至少须与确定原管辖权分配秩序之法规属同一等级[47]。例如，计量法和计量法实施细则规定，计量工作的强制检定和测试任务、计量器具新产品实验与鉴定等可以由计量部门授权的技术机构或单位执行，这是基于相关的技术单位对于测试、鉴定和实验等任务有着更为专业的场地、设备和充足的技术人员，若交由行政机关完成则需要额外地租赁场地、购买设备和聘请人员。因此，法律保留原则对行政授权事项范围的限制主要体现为：立法法第8 条将部分重要事项的立法权保留于法律，这就意味着有关这些事项的行政授权的决定权保留于法律的制定机关，从而限制甚至禁止了法规和规章的制定机关将涉及这些事项的行政职权进行授出。许宗力教授提出民营化趋势下的‘国家保留概念，即特定的任务必须保留给国家，不容私人来取代这些任务的履行[17]，这一概念广泛存在于域外国家和地区的行政法学理论与法律实践当中。

[20]美国则更为明确地通过FAIR 法、预算与管理办公室 A-76 号通知、第11-01 号函以及《联邦采购条例》等法律文件对本质上政府的职能作出了规定，并对本质上政府的职能进行了20 余项列举，[21]将统治行为（如刑事司法、国防指挥、三军管理、食品药品管制、海洋等特殊资源管制等）、货币交易及享有之资格（如货币供给的控制、课税及税收分配等）归属于本质上政府的职能，禁止私人参与[22]。我国对于行政授权的事项范围仅通过个别禁止性条款以只能由不得由禁止等表达加以限制，涉及的具体行政职权可见表1。

行政授权指法律、法规和规章将某些行政职权直接授予非行政机关的组织，或者行政机关依据法律、法规和规章的规定将某些行政职权授予非行政机关的组织。此时，相对人显然无法得到足够的救济保障，对此应当通过完善申诉机制为相对人提供有效的救济途径。

例如，根据我国相关法律规定，国家档案的保存权专属于国家档案管理机关，地理信息数据的提供权专属于政府地理信息中心。（2）国家安全与保密事项。[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社，2000，第546 页。如有些行政事务专业性、技术性较强，由行政组织以外的机关承担更便捷。[25]例如，税收征收管理法规定法律、行政法规可以委托单位和个人进行税款征收，但却禁止授权。[40] 越来越多的观点将社会组织对于一定社会事务的管理权称为社会公权力。

法律保留原则的适用范围存在诸多学说，其中最受推崇的是发端于德国的重要事项保留说，该说认为，以国家事务对‘基本权利之行使或实现是否重要为标准，决定某些事务是否属于法律保留的范围[32]。然而，若相对人遭受此种侵害则只能依照立法法第99 条第2 款的规定向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，却无法就授权行为提起诉讼或复议，因为法律、法规和规章不具有司法审查性。

行政授权是为了缓解政府的行政压力，而将次要性、临时性、辅助性和专业性的行政职权授予符合条件的社会组织行使。本来在社会生活中扮演自谋其利角色的非行政机关组织，一旦获得权力，其滥用的可能将更大。

（3）授权规范的内容要求，即法律、法规和规章直接授权时，授权规范必须明确行政授权的目的、事项、范围、期限以及被授权组织实施授权规范应当遵循的原则等。但在行政机关依据授权规范对特定的社会组织进行授权的情况下，某些授权规范对于可授出职权范围的规定较为概括和笼统，例如，邮政法实施细则对邮政企业的授权范围规定为经邮电管理局授权，管理该地区的邮政工作。

首先，直接关乎国家主权与安全、国家机构组织与管理、政策制度的制定以及决策性的权力必然属于不可授出的核心权力。其次，以效率性为标准判断该职权是否有授出的必要性，即容许授出不意味着必定要授出，还需判断由社会组织行使该职权是否更为合适。[30] 关保英：《社会变迁中行政授权的法理基础》，《中国社会科学》2013 年第10 期。[51]此类观点具有一定的合理性，应当赋予相对人在面临行政机关授权行为的侵害时提起行政复议和诉讼的权利。

从中可见，这些规定涉及治安、税务、城县规划、交通管理、保密信息、司法行政、价格制定和房屋登记等领域的部分行政职权，而对于国防、监狱、货币、资源管理、食品药品监管等与国家安全、经济安全、社会稳定密切相关的重要领域却缺乏明确的禁止性规定。第二，下位法中的授权规范不得与上位法相抵触，亦不得与同层级的特别法相抵触，即若上位法或特别法中已规定行政机关享有某职权，且无任何明示或默示的授权表示，则无论该职权是否属于国家保留事项，下位法和同层级的一般法皆不得将该职权授出。

参见何翠凤：《关于行政授权的几个问题》，《理论学刊》2004 年第12 期。这些事例提出了一些值得思考的问题：人民银行可否将银行法规定其行使的人民币流通管理权部分授出？有权机关向社会组织授出行业管理权时，相关的审批权是否应当一并授出？《中华人民共和国防雷减灾管理办法》授予气象学会的职权应仅限于狭义的资格认定权，还是外延到对资格人员的管理权？从理论上讲，就是应当如何界定行政授权的事项范围，即何种职权可以授予社会组织行使，何种职权必须保留于政府。

国家保留理论的提出为界定行政授权的事项范围提供了借鉴，它启示着我们应当设定一定的标准来对行政职权进行界定，从中确定出只能由政府行使的行政职权。我国关于行政授权的概念存在立法行为说[3]、行政行为说[4]以及广义行政授权说[5]等观点，本文采用广义行政授权说。

如能够在法律层面实现行政授权的规范化运行，那么行政授权制度本身才能在法治轨道上更有效地发挥作用。例如，法国的国防与监狱事项虽然允许私主体参与，但能够涉足的也只有诸如住宿管理、餐饮服务等领域[33]。例如，首先概括规定涉及国家主权与安全、国家机关及其人员、公共利益、公民基本权利的行政职权原则上不得授权社会组织行使，然后以列举的方式规定下列事项只能由政府及其所属部门行使相关行政职权，结合当前的理论与实践，至少应包含以下事项：（1）国家主权事项。上述六部法律是对行政授权相对集中的规定，但所规定的内容十分有限。

无论是美国的私人监狱还是法国的警察职能民营化，都在对政府固有职权造成突破，[28]我国实践中也出现了治安外包的现象[29]。[21] 参见毕洪海：《本质上政府的职能》，《行政法学研究》2015 年第1 期。

从我国现状看，无论是分散于法律、法规和规章中的若干禁止性条款，还是法律保留原则，都无法对行政授权的事项范围构成有效限制，更无法勾勒出行政授权事项范围的界限。首先，在干预行政领域，有关人身自由的限制、房屋等重要财产的强制执行与处分等的职权不宜授权社会组织行使。

对此，有的观点认为行政机关的此种授权行为是一种外部化的内部行政行为，受其影响的相对人可以申请行政复议，[50]有的观点则认为此种授权行为属于外部行政行为，因而具有可诉性。关于行政授权事项范围的禁止性规定体现出数量少、范围窄、层级低和分散性等特征，难以对授权的事项范围形成有效限制。